论网上信访工作的完善

日期:2012-09-03  来源:江西省信访局

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论网上信访工作的完善

 

  

 

近年来,网上信访工作随着政府信息化的不断推进,取得了快速发展,成为新时期信访工作的重要形式。全国各地网上信访工作从萌芽到壮大,百花齐放,千帆竞发,呈现出蓬勃发展的势头。已经形成专门的网上信访软件、电话、手机短信、电子邮箱、微博、远程视频等内容广泛、形式繁多的网上信访渠道,逐渐为民众熟知,为维护社会稳定、促进社会和谐发挥出重要作用。

网上信访是运用现代科学技术通过虚拟网络实现信访功能的一种新型信访渠道。与传统的信访形式相比较,网上信访以信息通信技术和现代科技网络技术为载体,通过交流整合可以实现信访制度结构与管理技术的有益联接,为信访工作提供管理技术支持,在提高信访工作的管理协同、运行透明、诉求回应效能等方面有着传统信访形式不可比拟的优势。

首先,网上信访可以有效整合信访工作资源。虽然《信访条例》明确规定了信访的执行主体是“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”,但实际上,在我国履行类似职能的机构和部门很多,各级党委、人大、政府、政协、司法机关等都有,各级信访机构不仅规格不统一,而且名称繁多。信访机构之间往往职能交错,缺乏内在沟通和协调,信息不共享,信息资源被大量闲置浪费,经常出现多重受理或互相推诿的情况,带来权威性受损、管理混乱、效率低下等一系列问题。开放性是网上信访的本质所在。网上信访通过信息资源网络化、信息处理现代化,可以搭建起信息共享的平台,充分发挥技术力量优势实现扁平化管理,减少信访工作流转层次,扩大信访管理的幅度,在很大程度上避免因部门、地方分割造成的信访事项受理、转送、办理、沟通、协调分散化的弊端,极大地降低部门地方之间沟通协调的成本,有效提升责任部门和地方的办理效率,推进责任主体的协同合作,积极回应群众诉求。

第二,网上信访可以改善信访工作服务水平。技术创新降低了服务的门槛,通过网络反映诉求,很好地解决了“门难进、脸难看、事难办”的问题,促进信访活动中的平等意识建立和强化。网上信访提供的是“一站式”办公,“一条龙”服务,“全天候”运行和无障碍沟通,群众在网络中,不存在要看办事人员脸色的问题,可以享受“同质”的服务。同时,信息技术的应用,也改变了传统的信访事项办理的方式方法,各个工作环节运转更为快捷,管理更为细致,办理回复速度可以显著提高。网上信访为群众享受更加方便、更加快捷、更高附加值的服务提供了现实的可能。

第三,网上信访可以促进强化信访部门的工作职能。长期以来,信访工作中存在的突出问题之一是信访部门职能发挥不够。近年来,随着对信访工作重视程度的日益提高,各级不断加强领导,提高站位,促进了信访部门工作职能的提升。但是,这种促进的方式是单一的,主要原因是通过上级、领导推动实现。网上信访公开和透明的特点,要求网上信访面对社会公开工作的制度、职责、程序、标准、职业伦理要求等,岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制、首问责任制、效能考评制、责任追究制等各项规章制度执行的情况,都需要接受广泛的监督,信访事项办理结果是否符合法律政策规定等实体工作内容,同样也需要接受社会的监督,由此,对有关领导、责任单位和具体责任人员都能够形成一种舆论压力,这种压力可以直接转变为动力,成为群众反映合理诉求及时得到解决的新的推动力量;对信访中的违法行为,也能够形成社会公正的评价。这无疑将有益于信访工作的双向规范,既规范信访秩序,又规范信访工作,提升信访工作职能。

第四,网上信访可以提高信访工作效率。传统信访局限于量大、人数多,处理环节繁杂,联系渠道单一、经过时间长等因素,很难有效提高效率。既加大了群众反映诉求的难度,又影响了信访部门办理的速度,降低了群众的满意度,有时候还会因群众怨气的积累增添工作的难度。网上信访有助于实现各级信访机关之间以及信访部门和其他政府机关的互联互通、信息共享;有利于建立信访工作的标准化规范体系;有效地实现反映快、转送交办快、回复快、双向互动的目标。通过信访机关工作的数字化、网络化推进,为落实信访工作效率原则提供技术支撑,对每一件信访事项实现分类管理、跟踪服务,深入了解、详细询问;相关部门和人员也可以通过共享平台倾听群众呼声,了解社情民意,利用网络科技手段加强分析研判,工作效率可以大大提高。群众避免了异地辗转、长途跋涉的艰难,有益于情绪疏导,矛盾纠纷妥善化解,及时释放社会压力。

网上信访的发展经历了由地方试点先行到逐渐在各地推广应用的过程,因此,从其诞生到发展壮大,缺乏统一的规划布局和制度设计,在发挥出重要作用的同时,难免有许多不足之处。表现在:

1、认识不清晰。网上信访的发展与传统信访工作并没有融合在一个有机的整体中,对网上信访的性质定位、工作理念等重要问题的认识尚不清晰。网上信访实际上仍然处于摸索阶段,是不是需要打造成信访工作的主渠道还没有形成确定的思路。以至于网上信访游离于信访工作之外,作用发挥不够明显,与网上信访在信息化、网络化高速发展时代应承担的任务和使命有相当差距。适应网上信访工作的职能转变、组织结构调整、工作流程再造、管理方式更新等重要问题尚未提上议事日程。

2、发展不平衡。网上信访的工作模式、工作要求、工作流程、数据统计等有其自己的特点,各地各部门采用的形式、管理方式、机构设置等都不相同。各地因重视程度不同,工作方法不同,网上信访工作的效果有很大差异。笔者在一个设区市了解到,该市开辟了市长热线、政府信箱、专门网上信访门户等多条网上信访渠道,但是只有市长热线发挥的作用明显,政府信箱、专门网上信访门户发挥的作用甚微,群众很少通过这些渠道反映诉求。我们在人民网《地方领导留言板》中可以发现,不同地方领导的留言板中,群众反映问题的数量、地方办理的数量、领导回复的数量都有很大的差距。网上信访不同的渠道、不同的地方、不同的单位、不同的时期,由于缺乏统一的工作标准和要求,工作发展很不平衡。

3、信息难共享。各地网上信访渠道都是根据本地的实际情况和特点建立,省、市、县各级都开发了不同类型的软件管理,导致软件及与之相配套的硬件建设五花八门,硬件不能普及联通,软件互相不能兼容,制约和影响了统一信息平台的构建,难以实现信息共享,导致诸多弊端。上下级之间不能沟通,同级之间不能联通,网上信访信息与传统信访的信息不能联通。网络科技应该发挥的优势荡然无存,人为造成数字鸿沟。例如,传统信访事项办理可以通过全国信访信息系统进行转送交办、汇报回复,而许多网上信访渠道办理信访事项,由于技术的壁垒,反而要回到通过纸质文件转送交办、汇报回复,手工统计分析的旧路上。各自为政既导致重复建设,全方位增加维护成本、安全成本,又因投资分散降低了单个工作系统的水平,造成资源的浪费。

4、风险防范弱网络是一把双刃剑,网上信访是群众维护合法权益的一种手段,运用得好,能带来不少方便;运用不好,也会造成伤害。由于准入门槛低,加上网民的理性很大程度上取决于个人的法律自觉和道德自律,有些人对现实中遇到的不满意容易转向网络发泄,发表过激言论或带有明显情绪化色彩的诉求意见;有的人从一己私利出发,强词夺理,断章取义,对党和政府工作或提出不负责任的批评,或提出无法满足的个人要求,或大肆攻击社会主义制度,肆意放大;有些有共同利益的人结成利益联盟,将虚拟的网络行为演变成实体的群体性事件。由于网上信访各自为政,难以形成整体合力统筹解决风险防范的问题,成为网上信访工作发展进程中的隐患。

5、服务不周全。由于网上信访渠道繁多,缺乏统一设计,实践中工作机构、工作职能、受理范围、影响程度都存在相当的差异。类似于修了多条高速公路而没有建立相应的指引。群众通过不同渠道反映诉求未能获得应有的心里预期,这与网上信访建立之初没有充分全面考虑社会公众需求有关。不同的渠道服务标准不一,容易产生木桶效应,降低网上信访工作的整体品质,影响政府的形象。   

信息技术和通信技术的飞速发展,正在改变着人们的生活方式,互联网的普及和广泛应用为社会信息化进程的加快提供了良好的条件和机遇。以网络技术为核心的信息技术对政府管理产生了史无前例的巨大冲击,它不仅改变了政府的管理环境,也创造了新的管理方式和管理方法。网上信访的发展同样将对信访工作带来深刻的变革。不断加强和完善网上信访工作,既是网上信访工作自身发展的需求,也是信访工作顺应时代发展潮流的必然选择。

一、以科学的功能定位,促进网上信访与传统信访工作的良性互动

网上信访实质是基于网络环境的信访工作的发展,是信访工作全面应用信息技术以及网络等信息服务设施,在对传统工作模式和方法进行改造的基础上,将对信访信息和管理的职能移到网络中运行,以改善信访工作的重要措施。网上信访基于网络科技发展形成的平等化、开放性、互动性、协同性等优势,与信访工作在信息技术发展进程中回应社会公众的新需求和期待具有内在的一致性。网上信访是信访工作发展的一个重要组成部分,需要依赖信访工作对应的改革才能健康发展。如网上信访提供的 “一站式”办公,“一条龙”服务,“全天候”运行和无障碍沟通,就必然要求信访机构内部之间实现“一体化”管理,无缝隙运作,法治化规范和民主化监控。传统的信访工作不主动适应网络社会发展进行变革,网上信访的发展必然受到制肘。网上信访与传统信访工作的契合是一个涉及观念、过程、技术和制度的复杂系统,不可能一蹴而就,需要不断总结实践经验研究探索。笔者认为,至少有三个方面是需要把握的重点。

1、树立服务为核心的网上信访价值理念。服务理念是现代信访工作的灵魂。网上信访的发展中强调树立服务理念显得尤为重要。网上信访的发展将带来信访服务空间的拓展和服务方式的改变,同时必然会对信访工作的全局产生深刻影响,带来巨大变化,信访工作的体制机制、组织机构、力量布局等都随可能随着网上信访的发展而改变。如果把网上信访定位于一个辅助的渠道,浅尝辄止,则难以顺应时代发展的需求。网上信访的发展只有构建服务精神为核心的价值取向,才能有在更高站位上认识的动力,在更大空间里谋划的信心,在更新领域里发展的勇气。

2、完善保障为目标的网上信访制度设计。网上信访通过信息技术范式影响和渗透,必然促进信访工作传统治理模式进行变革。一方面,在强化工作职能,提升推动解决问题能力的制度完善二者是一致的;如通过网上信访,也可以完成信访事项办理、复查、复核的的三级办理程序;另一方面,网上信访还需要针对其特点构建相关法律法规体系,消除制度上的盲区和误区。

3、优化管理为重心的网上信访工作流程。要用新的管理思想、管理原则和管理方法促进网上信访的发展,根据网上信访的要求,对现行工作程序进行优化和重新计,充分利用高新科技手段,建设体系完整、结构合理、互联互通的网上信访信息系统,使网上信访成为信访工作的一个有机组成部分,发挥出更好作用。

二、以信访信息纵向与横向的整合,形成信访工作的整体合力

信息整合将给网上信访带来新的强劲的发展动力。以人民网《地方领导留言板》为例,尽管它在运行中存在不少缺陷和不足,但是,通过发挥资源整合的优势,《地方领导留言板》创造了值得借鉴的经验。《地方领导留言板》整合资源的显著特点是,一个门户受理,一个门户办理,一个门户管理,一个门户回复。这种资源整合产生出的优势体现在:

1、信息聚合产生影响力。充分利用人民网作为互联网上最大的中文和多语种新闻网站的覆盖面和权威性优势,汇集大量民众意见建议集中于一个网络板块中,形成对多方面的影响力。

2、管理规范形成公信力。由于在一个平台里受理和处理信息,为对各类信息的规范化管理创造了条件。如,为保证留言板秩序,“地方领导留言板”采取“网友匿名留言——领导或政府机构将回复传递至人民网——人民网确认来源及内容无误——由管理员统一发布回复”这一机制,凡党政部门发来的留言回复,刊发前都经过多种方式进行来源确认,切实保障每条回复都具可信性、权威性,也充分保障网友的权益。信息的客观、全面、完整收集也有了充分保障。

3、典型示范激发推动力。由于在一个平台受理、办理、回复,政府办理情况在留言板中将面对全社会的关注,不同地方办理工作的优劣一目了然,对于促进问题解决的及时性和有效性有很好的示范和监督推动作用。

4、界面友好彰显亲和力。地方留言板创建属于小规模的,但是凭借双向的、参与性的友好界面,各种群体,包括农民工、下岗工人、退休职工、残疾人等社会的弱势群体通过能够在此发出了他们的声音,为留言板的发展产生出无穷动力。

反观现在各地的网上信访,由于没有统一的规划设计,各地各部门都在建设自己的软件系统,难以形成综合影响力,必须要进行重新打造。

整合网上信访资源重点在四个方面,一是网上信访与传统信访工作整合;二是各种不同类型的网上信访工作平台之间整合;三是上下级网上信访工作平台整合;四是横向网上信访工作平台水平整合。

整合网上信访资源除了涉及到不同平台数据源、系统的交互外,还涉及跨外网、内网复杂的交互,需要进一步研究跨网整合的机制解决整合过程中涉及到的数据揭示、数据集成、数据封装和数据管理等多方面的技术问题,各地分兵作战不可能完成,需在国家层面建立专门的网络技术管理机构,形成网上信访管理的纵向系统,形成完整统一的国家网上信访技术支撑体系。对现有的各地网上信访工作平台在现有基础上进行水平整合。

随着信息技术的发展,云计算技术应用日益广泛和成熟。云计算具有超大规模运算能力、虚拟化储存、高可靠性、通用性、高可扩展性、廉价性等特点,运用于网上信访,构建可控安全的网上信访云,将为信访工作带来深刻的变化。网上信访应用的人才门槛、开发难度、运营成本等将大大降低,基于云平台的网上信访系统势必带来更多的便利,成为安全、可靠、易管理、可动态变更的开放性系统,在社会公众、各级政府部门与信访部门之间,实现资源共享、信息共享、业务协同和集中管理。以科学技术的力量推动信访信息资源的整合,通过资源整合、信息汇集形成影响力,通过信访工作的社会影响提升工作职能。

三、以社会公众监督舆论推动,提升网上信访工作的效能

信息化社会,电子政府构建的基本要求是以公民需求而非政府职能来重塑公共服务的流程环节,服务流程由传统的串行改变为并行,由繁琐改变为简化,实现跨政府、跨部门的资源共享和工作协同,传统的政府本位的价值取向和思维方式都将面临严峻挑战。在网络条件下,政府在实现全程可追踪式信息管理的同时,也将面临广泛监督下的行政问责。实现对信访工作的社会监督是有利于信访工作健康发展的。建立起有效的监督机制,需要着力于以下几个方面的工作:

1、构建便利公众广泛有序参与,公开网上信访服务效能评价的网络环境。江西省丰城市委市政府为充分发挥网络问政倾听民声、汇聚民智、服务民生的重要作用,开通网络问政网站,对40个市级工作部门和32个乡镇(街道)开设了互动版块,由各单位网络发言人担任版主,主动开展新闻发布,及时公开党务、政务信息,在线办理网友反映的情况和提出的咨询、意见、建议,及时与网友互动交流。每个单位内部设立信息发布区和网友提问区,网友可对各单位就相关问题提出疑问,所有问题一般在24小时内务必要有答复,未及时答复的单位通过黄色预警、红色警告予以提醒,当地领导、部门、公众都可以随时监督,搭建起党委政府与群众互相沟通的桥梁。群众的意见建议都能及时得到回复,诉求得到及时办理,合理问题及时得到解决。办理的流程、结果均在公开透明的网络环境下运行,收到良好效果。

网上信访要建立起统一的界面友好的网上大厅,设计各种渠道的分布地图,各地各部门办理群众诉求的情况在一个统一的网络环境中一目了然。通过一个总渠道反映反映诉求,了解办理的情况,查询办理的结果,反馈评价意见,既方便群众,增强影响力,又能够对各地各部门的工作形成有效监督。

2、不断加大宣传力度,使网上信访成为公众喜闻乐见的形式。道路修好了,还需要公众知晓才能发挥出作用。除了通过网上信访自身改善增强吸引力和影响力,网上信访发挥作用还需要依靠宣传。人民网《地方领导留言板》之所以在短时间内产生出巨大影响,主要是依托了人民网的宣传优势。网上信访发展也要借助媒体,主动与有关新闻媒体加强沟通和联系,提供新闻素材,充分发挥新闻媒体的宣传作用。既要注重加强网上信访工作工作机制的宣传,又要深入总结宣传典型经验。尽可能多的群众了解网上信访,支持网上信访,参与网上信访,信任网上信访。同时还要主动接受媒体监督,广泛听取群众意见汲取群众智慧,共同营造网上信访和谐发展的良好环境。

3、规范网上信访的秩序。依法投诉、依法维权和依法办理我国网上信访发展的趋势和内在要求。打造现代化的网上信访,必须防止传统信访工作中信访表达渠道的高层级化、表现形式的非理性化、解决机制的非终结化、解决形式的批条化的问题继续蔓延,建立健全并实行统一的工作标准。

一个良好的网络空间和环境对网上信访工作的开展至关重要。网上信访普及应用,难免会产生破坏信访工作的新途径,如发送大量垃圾邮件、恶意攻击网站、利用电子邮件对进行谩骂、侮辱等。应当引起高度重视。要净化网络空间,一靠法律制度,二靠技术。进一步完善网上信访有关法律法规制度,对网上信访工作的健康发展至关重要,如现在几乎所有的网上信访对反映诉求的公众都未设门槛,匿名在网上就可以发布意见建议诉求,与《信访条例》的规定显然不符。开发和采用先进的信息过滤软件,对网上信访信息进行审查和监督,控制信息源头,对净化网络环境也起到关键的作用。

 

(徐力:江西省委省政府信访局副局长)

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