信访事项“三级终结”与“终而不结”现象的几点思考

日期:2016-04-27  来源:江西省信访局

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   信访事项三级终结是信访实务中一个通常说法,在《信访条例》中并未出现该字眼,这一说法与《信访条例》规定的办理、复查、复核三级程序有关。本文就信访事项三级终结的相关内容和防止产生“终而不结”的现象做了几点思考,供大家参考。

    一、《信访条例》关于三级程序的定义

办理程序:《信访条例》第33条:信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的,从其规定。上述规定表明,信访事项的一般办结期限是60日,最长期限是90日。法律、行政法规另有规定的,从其规定。

   复查程序:《信访条例》第34条:信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见,并予以书面答复。上述规定表明,如果上访人在法定期限内提出复查请求,复查法定期限为30日。

    复核程序:《信访条例》第35条第1款:信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。上述规定表明,如果上访人在法定期限内提出复核请求,复核法定期限为30日。

   《信访条例》第35条第3款:信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。上述规定表明,信访事项经过复核程序,即终结。

   以上就是信访实务中通常所称的三级终结,即办理、复查、复核三级终结。

   二、信访实务中对三级终结的不同理解

   对三级终结的理解主要有两种:一是自然终结﹢宣告终结;二是宣告终结。

   自然终结宣告终结:持此种观点的把信访事项的终结分为4种情形:

   1、参照《信访条例》第33条、第34条规定,信访事项进入办理程序后,信访人自收到书面答复之日起30日内未提出复查请求的,该处理意见为信访事项的最终办理意见,信访事项视为终结。

   2、参照《信访条例》第33条、第35条规定,信访事项进入复查程序后,信访人自收到书面复查意见之日起30日内未提出复核请求的,复查意见为信访事项的最终办理意见,信访事项视为终结。

   3、信访事项200551前已办结,没有新的事实和理由的。

   4、参照《信访条例》第35条规定,信访人在法定期限内履行了复查、复核程序,复核机关按法定程序出具的复核意见为信访事项的最终办理意见,并告知信访人信访事项终结。

   前3种情形为自然终结,即信访人未在法定的期限内提出复查复核请求,信访事项自然而然被终结。第4种情形则为宣告终结。

   宣告终结:《信访条例》第33条、34条没有不再受理的明确规定,只有第35条第3款有不再受理规定。复核意见作为信访终结意见,是《信访条例》明确规定的,因此属于宣告终结,即强制终结。

   目前,许多地方出现一种现象:一方面,有关部门千方百计把信访人引入三级终结程序,试图通过复核终结该信访事项;如市政府已对某县某改制职工群体的问题复核完毕,但该县2016年又对其中一缠访人邱某重启办理、复查程序,以期市政府复核予以终结。另一方面,有的信访人千方百计躲避复核程序,以图延续信访行为。

   但在实际工作中,有的信访人虽然超出法定期限提出复查、复核请求,为了达到停访息诉的目的,有的地方和部门还会继续受理信访人提出的请求。特别是有的基层在信访人超期近2年未提出复查申请但仍不断上访的情况下,仍动员信访人申请复查并予以受理,以求将该信访事项终结。如某县罗某反映其祖上遗留下来的房产未安置补偿的信访事项,20146月办理单位已经出具答复意见书,为了进程序,20151月办理单位再次出具答复意见书,而答复内容却没有什么变化。

   三、终而不结现象的主要表现形式和原因分析

   无论是自然终结﹢宣告终结,还是宣告终结,都难以阻止有的信访人继续上访反映已经终结的信访事项。尽管信访事项在信访程序上已经终结,但有的信访人并没有停访息诉,而是继续向有关机关和部门上访反映诉求,而且有的行为会更加激烈。这是当前信访工作面临的一个重要而艰巨的任务。

    终而不结的表现形式主要有五种:

   1、信访人收到信访办理、复查意见,在法定期限内未提出复查、复核申请,信访事项自然终结,但此后又重新提出复查、复核申请。

   2、信访人不服信访办理、复查意见,在法定期限内不依法申请复查、复核,却就同一信访问题向同一机关或上级机关要求重新处理,甚至超出提出复查、复核申请的法定期限后,继续上访反映同一信访问题。

   3、信访人不服信访复核意见,继续上访反映同一信访事项,甚至越级上访,要求重新处理。

   4、信访人未明确表态服不服信访复核意见,但其知道再去反映已经终结的信访事项也于事无补,而是找出另外的信访事项,继续上访,甚至再次走复查复核程序。

   5、信访人已经表示接受、服从信访办理、复查、复核意见,但由于后来主观心理、客观条件或者法规政策环境的变化,又对同一信访事项提出新的要求。

   有的终而不结信访人有到重要敏感地区上访,甚至采取围堵、冲击政府机关、拦截领导车辆、堵塞交通、自伤自残等过激行为。

    “终而不结现象的原因分析:

   造成终而不结的原因是多方面的,主要有以下4点:

   1、信访事项本身的原因。一是许多案件由于时间跨度大、涉及面广、案情复杂等原因,处理难度大,解决成本高,难以做到真正终结;二是有些问题虽然部分合情合理,但政策规定不明确,导致信访问题的处理、复查、复核缺乏依据,只能变通处理,难以做到真正终结。三是有的普遍性、政策性、群体性的问题,涉及到顶层制度设计或建立健全相关的政策制度,解决的难度非常大,只能逐步解决。

   2、相关行政机关的原因。主要表现在:一是信访终结工作不规范,一些复查、复核机关不负责任,为了走程序而走程序,不调查、不分析、不讲理由,出具的答复意见书让信访人难以信服;如某县一相邻权纠纷,县政府的复查意见书中对四址的描述多次用到似乎、大概、可能等字眼。二是信访事项的处理意见缺乏权威性,落实不到位,有的在落实过程中还变相抵制;如有的县一听说要撤销县政府的复查意见,就找出会引起攀比、甚至翻烧饼等理由来要求上级不能撤销。三是不应用信访回复来处理的争议用信访回复来处理。如某区苏某反映其与邻居的宅基地使用权、相邻权争议,对国土部门土地登记行政行为不服,但国土部门用信访回复的形式对其回复,而应该用行政裁定等法定程序对其反映的诉求进行处理。四是对信访终结工作有畏难情绪,担心因出具终结意见未达到预期效果,而承担相关责任;五是处理信访人问题目光短浅,只求息事宁人,不顾法律、政策规定,乱开口子、乱许愿,引发新的问题。

   3、信访人自身的原因。主要表现在:一是法制意识淡薄。有的信访人不知法、不懂法,片面理解甚至歪曲法律、政策,仅凭自己的感觉与好恶看待问题。二是心理预期过高。有的信访人提出的要求不合理或者不合法,甚至明知不符合法律、政策规定,想通过上访获得额外利益。三是将信访当成了谋生的手段,甚至以信访之名牟利。四是对基层抱有很强的不信任感。

   4、制度机制的原因。一是《信访条例》关于信访事项办理程序的规定没有完备的操作规程,导致各级各部门在实施过程中运用的方式方法不统一,甚至与有关法规相抵触。二是缺乏推动信访人停访息诉的后续工作机制,对不服信访终结意见的信访人说服教育、心理疏导、帮扶救助等相关措施没有跟上。三是缺乏有效的信访信息共享、交流机制,信访人与有关行政机关之间信息不对称,导致已经终结的信访事项重复受理。

   四、防止产生终而不结现象的几点思考

   1、按照“法治信访”的要求,实行诉访分离。在信访工作中要依照有关法律、行政法规和规范性文件规定,实行诉访分离,坚持法定途径优先原则;即对于公民、法人或者其他组织反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,受理审查时要仔细甑别,对依法应当通过信访渠道以外的既有法定途径解决的,应当通过耐心细致的思想工作和说服劝导,依法导入相应途径按程序办理。

   2、动员社会各方力量,加大源头治理力度。一是加强信访人的法制宣传和思想政治教育工作,帮助和促进信访人学法、知法、懂法,并自觉守法,提高信访人的法律素质;二是行政机关要严格依照法律法规和政策办事,杜绝因超出政策范围满足信访人诉求,防止其产生侥幸心理,引发纵向或横向攀比;三是建立健全科学、民主的政策制定和决策机制,保持政策的连续性、稳定性和关联性,减少因政策变动引发新的问题。

   3、完善信访终结制度,确保信访终结意见的公正权威。一是完善三级终结的机制,尽快确立科学、合理的终结程序规范;二是统一办理的要求,特别要建立办理、复查、复核意见书说明理由制度,即出具的办理或者复查复核意见中,必须有合法有效的证据、清晰明了的事实、准确适当的法律,并应当以明晰的语言显示出推理论证的逻辑与过程。三是信访终结,不仅要考虑法律后果,还要考虑到社会效果。特别是对基层实体处理有瑕疵、甚至不到位的情况下,多做协调工作,尽可能促成政府与信访人达成和解,使信访人诉求得以解决,从而撤回复查复核申请,达到事要解决、停访息诉的社会效果。如某县七个系统企业改制后,政府未完全兑现改制时的承诺,造成信访人不服县政府的复查意见,向市政府申请复核。经复核小组多次艰苦地与该县做工作,最终促成县财政将所需的700多万资金分批拨付,解决了信访人的合理诉求,使这一群体性信访案件得以妥善解决。

   4、做好善后工作,促使信访人停访息诉。一是明确责任主体的责任,加大督查督办力度,推动信访事项的处理意见落到实处。二是建立健全信访终结后续工作机制,做好信访人的思想教育、法制教育、疏导感化和帮扶救助等一系列工作,而不是简单地一终了之。三是加强终结信息互联互通,实现信息互通、资源共享,提高工作效能,真正做到已经终结的信访事项不再受理,不再转交办和通报、考核。

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